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Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales

versión impresa ISSN 20030507

Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales v.13 n.3 Caracas dic. 2007

 

Seguridad ciudadana, confianza pública y policía en Venezuela

Luis Gerardo Gabaldón

Luis Gerardo Gabaldón es Profesor Titular de Derecho Penal y Criminología en las Universidades de Los Andes, Mérida, y Católica Andrés Bello y Profesor Visitante en la Universidad de Nuevo México, 1997. Ha publicado: La pericia sobre la personalidad del imputado, 1976, La responsabilidad penal de la persona jurídica en Venezuela, 1978, La percepción social de la ley penal, 1978, Control social y Criminología, 1987, Legitimidad y sociedad, 1989,  La policía en el vecindario, 1990, Control social y justicia penal en Venezuela, 1996,  Violencia Urbana, perspectivas de jóvenes transgresores y funcionarios policiales en Venezuela, 2001,Policía y fuerza fìsica en perspectiva intercultural, 2003 y Delincuencia Econòmica y Tecnologías de la Información, 2004. luisgerardogabaldon@gmail.com

Resumen

Las encuestas de victimización y opinión pública muestran un incremento de los delitos violentos y de la desconfianza en el sistema de justicia penal. El marco constitucional y legal que se ha venido desarrollando desde 1999 enfatiza un concepto muy amplio de seguridad, que incluye tutela amplia de derechos y satisfacción de necesidades indefinidas. El plan piloto de seguridad ciudadana enfatiza la vigilancia ostensiva y la disuasión mediante acciones de ocupación territorial transitoria. La disminución de ocurrencias delictivas es dudosa. Se propone un marco de reflexión e investigación incorporando criterios de transparencia y participación que contribuyan a generar corresponsabilidad y a reducir la violencia.

Palabras clave: Seguridad ciudadana, confianza pública, policía, Venezuela.

Public Security, Public Trust and the Police in Venezuela

Abstract

Victimization and public perception studies in Venezuela show a sharp increase in violent crime and mistrust in the criminal justice system. The constitutional and legal framework since 1999 implies a broad concept of public safety, which includes protection of rights and satisfaction of widespread needs among the population. Pilot plans for public safety emphasize surveillance and deterrence through temporal occupation of urban spaces. It is doubtful that crime has been reduced. What the author proposes is a framework for analysis and research, based on transparency and involvement, with a view to promoting a shared responsibility and the reduction of violence.

Key Words: Citizenship Security, Public Trust, Police, Venezuela. 

Contexto de la criminalidad y la seguridad en Venezuela

Una somera revisión de las tendencias recientes en la criminalidad oficial registrada en Venezuela muestra, en general, un incremento destacado en los rubros de delitos violentos. De acuerdo con las estadísticas oficiales, entre 1990 y 2000, la tasa de homicidios pasó de 13 a 33 por cada cien mil habitantes (CMH). Entre 2000 y 2002 se incrementó otro 21%, pasando a 40/CMH. La tasa de lesiones disminuyó entre 1990 y 2000 de 152 a 105/CMH, aunque en 2002 se incrementó en un 20%. Los robos y robos de vehículos experimentaron en el decenio un incremento de la tasa, desde 132 hasta 145/CMH y desde 51 hasta 124/CMH, registrando, para 2002, incrementos adicionales de 11% y de 35%, respectivamente. Los hurtos registraron una disminución de la tasa, de 398 a 212/CMH para los simples, y de 151 a 108/CMH para los de vehículos, entre 1990 y 2000, con una disminución adicional del 3 % en ambas categorías para 2002. Entre 2001 y 2002, las tasas por violación pasaron de 151 a 127/CMH (menos 16%), las de secuestro de 0,48 a 0,84/CMH (más 75%), las de peculado de 0,58 a 0,44 x CMH (menos 25%), mientras las de estafa y apropiación indebida se mantuvieron estables, en torno a 49/ CMH y 18/CMH, respectivamente (San Juan, 2000; Venezuela, 2001a, 2002). Entre 2003 y 2005, las tasas delictivas oficiales por cien mil habitantes variaron, para los homicidios de 49 a 43, para las lesiones personales de 122 a 146 y para los robos de 344 a 231 (Centro de Estudios para la Paz, 2005).

El índice global de resolución policial de delitos descendió 1% por ciento entre 1990 y 2000. Para los homicidios bajó de 88% a 62%, para lesiones personales de 77% a 75% y para hurtos de vehículos de 21% a 18%, mientras que para hurtos en general se incrementó de 48% a 52%, para robos en general de 36% a 38% y para robos de vehículos de 7% a 14% (San Juan, 2000). Es particularmente preocupante la situación de los homicidios, donde la evidencia del delito debería promover un índice de resolución mucho más elevado. Se ha estimado que en Inglaterra el índice de resolución de los homicidios fue de 92% para 1999 (Baker, 2003).

Las estadísticas oficiales, como es sabido, no reflejan con exactitud el alcance y manifestaciones de la criminalidad real, aunque constituyen un indicador importante de la activación del control social formal. Los hechos delictivos más frecuentemente registrados en la última encuesta nacional de victimización, adelantada entre septiembre y octubre de 2006 con una muestra de 5.496 hogares, son el robo, en todas sus modalidades, con una tasa de 3881,5/CMH y un porcentaje de 43,1% y el hurto en todas sus modalidades, con una tasa de 2057,9/CMH y un porcentaje de 22,9%. Las amenazas, con una tasa de 889,2/CMH y un porcentaje de 9,9%, se encuentran en el cuarto lugar en la estimación de victimización y las lesiones personales, con una tasa de 434,5/CMH y un porcentaje de 4,8% sobre el total, representan el quinto lugar. La estafa, cuya tasa es 203,0/CMH, representando 2,2%, ocupa  el sexto lugar. La extorsión, cuya tasa es de 54/CMH, representa 0,6%, el homicidio, cuya tasa es 49,6/CMH, 0,5%, y el secuestro, cuya tasa es de 38,2/CMH, representa el 0,4% de la victimización total (Gabaldón y Antillano, 2007, 307-341). Los elevados coeficientes de variación para extorsión, homicidio y secuestro aconsejan prudencia al momento de proyectar los resultados. En todo caso, las tasas victimales para los delitos con coeficientes de variación discretos se encuentran muy por encima de las tasas derivadas del registro oficial de criminalidad; los robos representan una tasa 16 veces mayor, los hurtos una tasa 7,5 veces mayor y las lesiones personales una tasa 3 veces mayor (Centro de Estudios para la Paz, 2005).

Según esta misma encuesta de victimización, aunque la percepción de seguridad, en general, supera a la percepción de inseguridad para las horas del día, los estratos sociales más aventajados tienden a sentirse más seguros que los menos aventajados. También los más aventajados declaran poseer en mayor medida armas para su protección que los menos aventajados. Sin embargo, los primeros creen más probable que los segundos que serán víctimas de un acto delictivo próximamente y que el victimario podría ser un funcionario policial. Una evaluación de opinión realizada en 2005 había mostrado que la delincuencia es la segunda causa de preocupación entre la población (22%), después del desempleo (34%) y antes que el costo de la vida (17%), mientras recibe la más alta percepción de empeoramiento (58%) en comparación con otros problemas como desempleo, costo de la vida, pobreza y economía (Keller, 2005).

La encuesta de victimización de 2006 muestra, además, indicios de desconfianza institucional entre la población. El índice de denunciabilidad para el conjunto de los delitos es de 30%, algo inferior a 34% reportado en la anterior encuesta nacional (Consultores 21, 2001). 54% de las víctimas estiman que la policía no haría nada con la denuncia o simplemente no la registraría. Prepotencia y negligencia tienden a ser las percepciones ciudadanas más asociadas al encuentro con la policía, si bien los estratos sociales más aventajados tienden a conceder mayor profesionalismo y cortesía a la policía, mientras los estratos menos aventajados tienden a percibir más violencia de su parte. Las preferencias para incrementar la colaboración con la policía se concentran en la extensión de su presencia en zonas residenciales, el establecimiento de oficinas de enlace con los ciudadanos y en proposición de proyectos sobre seguridad por parte de los mismos ciudadanos. Se puede observar que, si bien la percepción de la policía tiende a ser negativa entre ambos sectores sociales, parece serlo aún más para la gente más pobre, posiblemente con mayores contactos cara a cara con la policía y que, según también parece, requiere más de su intervención (Gabaldón, Birkbeck y Bettiol, 1990).

La literatura reporta otros hallazgos que sugieren percepciones negativas de la justicia, y no sólo de la policía. San Juan (2000) refiere datos de una encuesta adelantada en Caracas en 1998 bajo el patrocinio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, según la cual  85% de la muestra manifestó poca confianza en el sistema judicial, 94,5% pensaba que dicho sistema favorecía al más rico y 49,9% estaba dispuesto a buscar justicia por sus propias manos.

Los datos arriba mencionados sugieren que, mientras la delincuencia aumenta en términos cuantitativos y en gravedad, la población se muestra insatisfecha y desconfiada frente al sistema de justicia. Los grupos más pobres y desvalidos están mayormente expuestos a un conflicto entre el incremento de la victimización delictiva y las respuestas frente al delito, en particular por parte de la policía, que suponen incremento de la coacción con victimización subsiguiente. Esta tensión pareciera ser difícil de resolver dentro del marco puramente formal de la reglamentación legal.

Marco constitucional y legal de la seguridad ciudadana y la policía

Con la Constitución de 1999 (Venezuela, 1999) se introdujo bajo un nuevo Título, denominado “De la Seguridad de la Nación”, un concepto cuyo fundamento radicaría en el desarrollo integral y cuya defensa sería responsabilidad de las personas naturales y jurídicas establecidas dentro del espacio geográfico (art. 322). El artículo 326 de la Constitución desarrolla la seguridad como una corresponsabilidad entre Estado y sociedad civil para cumplir con los principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservación ambiental y defensa de los derechos humanos, así como para lograr la satisfacción progresiva de las necesidades de la población. Esta corresponsabilidad abarca los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar.

Dentro de estos amplios enunciados se concibe la seguridad en una doble faz de protección de principios y derechos y de cobertura de necesidades indefinidas, aunque, cuando se indican las instancias garantes y los responsables operativos, el concepto se restringe notablemente. En el ámbito externo se refiere a la independencia, soberanía, integridad geográfica, cuya responsabilidad corresponde a la  Fuerza Armada Nacional (arts. 328 y 329). En el ámbito interno, que se denomina seguridad ciudadana, se refiere al mantenimiento y restablecimiento del orden público, el apoyo de la autoridad, la protección de personas, hogares y familias, y al aseguramiento y disfrute de garantías y derechos constitucionales, cuya responsabilidad corresponde a los cuerpos de policía, bomberos y defensa civil (art. 332). No obstante, la Guardia Nacional (que desde 1950 forma parte de la Fuerza Armada Nacional) tiene como responsabilidad básica, según el art. 329, la conducción de operaciones para el mantenimiento del orden interno del país. El art. 332 indica que los órganos de seguridad ciudadana (una de cuyas funciones es mantener y restablecer dicho orden interno) son de carácter civil, y que dicha función es competencia concurrente entre el gobierno central y los gobiernos estadales y municipales. Sin embargo, el énfasis en el orden público como responsabilidad militar ha creado una tensión de rango constitucional, que anteriormente no existía, entre cuerpos militares y civiles y entre cuerpos centralizados y descentralizados de policía.

En 2001, dentro del marco de una ley habilitante de la Asamblea Nacional, fue dictado el Decreto Presidencial con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (Venezuela, 2001b), cuyo propósito fundamental fue el de establecer mecanismos de enlace y coordinación entre diversos cuerpos policiales. Algunos casos emblemáticos ocurridos años atrás, en materia de captura de rehenes, habían concluido con muertes de civiles y funcionarios debido a la competitividad y rivalidad, en el sitio del suceso, de diversos cuerpos policiales. De este modo, los arts. 8 y 9 del decreto establecieron los principios de la prevalencia de intervención para el cuerpo policial que tuviere mayor capacidad de respuesta y recursos para enfrentar la situación y de sustitución ascendente, es decir, de policías municipales por estadales, y de policías estadales por nacionales, en caso de rebasarse la capacidad operativa de alguno de estos cuerpos en cada situación. Este decreto también estableció un Consejo de Seguridad Ciudadana de carácter nacional, integrado por representantes del Ministerio del Interior y Justicia y de las gobernaciones y alcaldías, cuya función sería el estudio, formulación y evaluación de políticas en esta materia a nivel nacional, así como una Coordinación Nacional y Coordinaciones Regionales, a nivel de los estados, para el seguimiento y evaluación de los planes que estableciere el Consejo de Seguridad Ciudadana. Según este modelo, en lugar de absorberse todas las policías en un solo cuerpo nacional, idea que ya había sido materializada en un proyecto de Ley Orgánica de Policía, de 1991, y en otro sobre Policía Federal, de 1993, se optaba por un esquema de formulación de políticas y seguimiento de planes de acción, centrado en la Coordinación Nacional de Policía, dependencia administrativa adscrita al Ministerio del Interior que ha funcionado, preferentemente, bajo la dirección de  oficiales de la Guardia Nacional desde 1969.

El proyecto de Ley de Policía Nacional que fue aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional en julio de 2004 (Venezuela, 2004), desarrollaba este último modelo, estableciendo principios comunes (y en este sentido, estandarizados) para lo que sería el Cuerpo de Policía Nacional (que absorbería lo que es hoy la Policía Metropolitana de Caracas y el Cuerpo de Vigilancia de la Dirección de Tránsito Terrestre, del Ministerio de Infraestructura), y para las policías estadales y municipales. El texto enfatizaba la coordinación, reglamentación y supervisión por parte del Ministerio del Interior y Justicia. La tendencia centralista se manifestaba en dos disposiciones controvertidas, aquella según la cual el Cuerpo de Policía Nacional y la Guardia Nacional podrían sustituir a las policías estadales y municipales cuando así lo determinase el Consejo Nacional o la Coordinación Regional de Seguridad Ciudadana, y aquella según la cual el mismo ministro podría delegar las funciones del Cuerpo de Policía Nacional en la Guardia Nacional, tomando en cuenta “la racionalización y optimización de los recursos materiales y humanos para la tutela de la seguridad ciudadana, las necesidades y requerimientos para la prestación del servicio policial y la eventual imposibilidad del Cuerpo de Policía Nacional para ejercer las atribuciones que le son propias” (art. 33). Esta cláusula, evidentemente amplia y ambigua, podría conducir a una militarización total de la policía.

El modelo de policía surgido con ocasión del trabajo de la Comisión Nacional para la Reforma Policial (Gabaldón y Antillano, 2007, 237-250) desestima cualquier carácter militar de la policía general y enfatiza el principio de competencias concurrentes entre cuerpos de policía nacional, estadales y municipales, conforme a los principios de territorialidad de la ocurrencia situacional y de complejidad, intensidad y especificidad de la intervención requerida, a fin de facilitar la sinergia en el trabajo policial, fomentando, por otro lado, la rendición de cuentas y el control ciudadano. Tal parece que la nueva ley del Cuerpo de Policía Nacional y del Servicio de Policía, que será dictada dentro del marco de la ley habilitante, responderá a este modelo ampliamente validado por la consulta ciudadana.

Para resumir esta perspectiva sobre el desarrollo institucional de la policía venezolana en los últimos setenta años (Gabaldón, 1999), podríamos decir que se ha caracterizado por la centralización, la rígida jerarquización y los estilos militarizados de gestión, que incluyeron, a partir de  1969, la designación de oficiales de la Guardia Nacional como directores de las policías en los estados. Entre 1989 y 1999, surgieron policías municipales de perfil descentralizado y con autonomía local en los municipios con mayores recursos, al amparo del art. 30 de la Constitución de 1961. Estos cuerpos se han multiplicado, en muchos casos sin estándares mínimos que permitan hacer predecible y auditable su desempeño. La nueva Constitución, aunque en los arts. 164, n. 6, 178, n. 7 y 332 reconoce competencias estadales y municipales en materia policial,  adopta un modelo de seguridad ciudadana con gran énfasis en el centralismo y en el componente militar, y la legislación promulgada con posterioridad a su entrada en vigor, así como la proyectada, ha tendido a concentrar la función policial dentro de un modelo vertical con gran pendiente hacia el control militar de la policía, pese a la retórica sobre su carácter civil. La tendencia se acentuó después de 2002 (Gabaldón, 2004a), cuando, como consecuencia de eventos como la deposición del Presidente, el paro petrolero y el proceso del referendo revocatorio, la polarización política alcanzó niveles insospechados y las policías locales fueron percibidas por el gobierno como focos de desestabilización territorial, mientras las policías centralizadas generaron desconfianza al ser percibidas por la oposición como estructuras al servicio de un modelo autoritario, que pretendería, en última instancia, la militarización de la sociedad. Sin embargo, a partir de abril de 2006, con ocasión de la instauración de la Comisión Nacional para la Reforma Policial, un nuevo énfasis en el carácter civil de la policía y en la cooperación de todos los cuerpos dentro de un sistema integrado, pero que admita la autonomía regional y local, parece orientar el modelo para un nuevo consenso.

Marco de referencia de las políticas públicas sobre seguridad ciudadana

Las políticas sobre seguridad ciudadana no han merecido, en la última gestión presidencial, un tratamiento detallado. En el documento Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, 2001-2007, preparado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo (Venezuela, 2001-2007) se menciona ”la restitución y fortalecimiento de lo público como espacio de apropiación por, del y para el interés colectivo (p. 92). Se agrega que”, ”lo público, reconstituido en espacio de garantía del interés colectivo, se convierte así en instrumento de poder ciudadano (…) un nuevo poder capaz de hacer valer legítimamente la participación de la sociedad, las comunidades y familias en la formulación, ejecución y evaluación de decisiones públicas, y en la rendición de cuentas y contraloría pública”, indicándose como objetivo estratégico n. 3: ”la apropiación de lo público como espacio del interés colectivo y construcción de la ciudadanía” (p. 92). Esta expansión pareciera, sin embargo, guardar relación con la extensión del espacio del Estado, antes que con la ampliación del espacio público de control social, como ámbito sujeto a la transparencia y al seguimiento ciudadano, que para ser efectivo requiere un nivel local y no centralista de gestión (Gabaldón, 2000, 2004b).

Un concepto de “seguridad  ciudadana permanente” pareciera deducirse de este documento, cuando se indica que dicha garantía se lograría ”con la superación de los desequilibrios macrosociales y el desarrollo de estrategias preventivas, control del delito y reestructuración del sistema penitenciario, con elevada participación de la familia, los medios de comunicación y la escuela” (Venezuela, 2001-2007: 99). Cuando se abordan los principios de la política para la prevención y combate del delito y el aseguramiento de la tranquilidad ciudadana, se plantea ”el fortalecimiento de la coordinación policial, con la creación del Centro de Coordinación de Inteligencia, el incremento de la participación ciudadana en la prevención y control del delito y la modernización de los sistemas de la protección policial de los ciudadanos y de los hogares” (idem). Las estrategias planteadas incluyen prevención hacia la comunidad, organización de seguridad comunitaria y ampliación de cobertura y calidad del servicio policial (idem, 113).

Resulta claro de estos enunciados que el problema de la seguridad ciudadana, en la óptica gubernamental, requiere ocuparse, por una parte, de la reducción de la desigualdad social y el incremento del empleo, y, por la otra, del fortalecimiento de la policía, en particular, de su sistema de coordinación e inteligencia, para el cual se contaría con participación ciudadana. A pesar de que la familia, la escuela y los medios de comunicación son mencionados dentro del concepto más general de “seguridad permanente”, no hay dentro de las estrategias y las políticas medidas específicas que tomen en cuenta estas instancias dentro de un modelo preventivo. Por consiguiente, se coloca como común denominador de la delincuencia la desigualdad socioeconómica y se plantea como estrategia fundamental el fortalecimiento y centralización de la policía como mecanismo de disuasión. Por ello la discusión sobre la organización y desempeño policiales cobra una relevancia particular dentro del análisis de la planificación y ejecución de políticas en materia de seguridad y prevención del delito en Venezuela.

Planes pilotos de seguridad ciudadana 2004-2008

El 30 de septiembre de 2004 el Ministerio del Interior y Justicia anunció el comienzo de un Plan Piloto de Seguridad Ciudadana, en el Distrito Metropolitano de Caracas, con el objetivo de ”disminuir la inseguridad a través de la resolución de dos problemas base: la percepción generalizada de inseguridad y el alto índice delictivo, contrarrestar la delincuencia en todas sus manifestaciones y disminuir el índice de criminalidad” (Venezuela, 2005).

La estrategia de dicho plan se definió como: ”planificación y ejecución de acciones preventivas de control efectivo para contrarrestar la delincuencia en todas sus manifestaciones y disminuir el índice de criminalidad con el concurso de autoridades regionales, municipales y comunidades organizadas”. Dentro de las áreas de acción se mencionan programas antidrogas, culturales, deportivos, asistenciales y la organización de redes sociales comunitarias de inteligencia a favor de la seguridad ciudadana (Venezuela, 2005).

Este plan integrado, que pretendió haber incorporado 1.800 funcionarios de distintos cuerpos policiales, incluyendo 1.200 del Comando Regional Nº 5 de la Guardia Nacional, con sede en Caracas, implicó la colocación intensiva de vigilancia en áreas populares de la ciudad durante los fines de semana, levantamiento de información a través de encuestas de victimización y de necesidades vecinales, así como campañas de cedulación, inscripción en el registro electoral, asistencia médico-odontológica y asesoría legal.

La información suministrada sobre el desempeño de estos planes no discrimina tipos delictivos, modalidades de comisión, localización geográfica ni fuentes del registro, aunque se supone que son todas las ocurrencias reportadas a todos los cuerpos de policía en el área de Caracas. Por otro lado, una revisión de los gráficos comparativos por semanas muestra incongruencias en la determinación del número de delitos reportados según las diversas semanas y ausencia de referencia a tasas, todo lo cual hace que esta información resulte inadecuada para realizar inferencias sobre los resultados del plan en cuanto a modificación absoluta o relativa de las ocurrencias delictivas.

El plan piloto de seguridad ha incluido instrumentos para el seguimiento territorial de su desempeño, como encuestas sociales y de victimización. La encuesta social es un formato donde se recaba información sobre lugar de ubicación y condiciones generales de la vivienda, incluyendo servicios públicos  comunales, así como un censo del grupo familiar y un inventario de organizaciones y asociaciones de colaboración operando en el sector. La encuesta de victimización es un instrumento donde se explora la ocurrencia de homicidios, hurtos, robos y violaciones, así como otros delitos no especificados, en cuanto a edades y sexo de víctimas y victimarios, daños y pérdidas ocasionados, hora y sitio de ocurrencia, incluyendo algunas preguntas sobre denunciabilidad a la policía, percepción de seguridad, participación en organizaciones y propuestas para solucionar la inseguridad, con cuatro opciones cerradas: planes de prevención del delito, vigilancia policial, organización comunal y eficacia judicial. No era clara la existencia de un criterio muestral para seleccionar a los encuestados, ni se definía si la información pretendía utilizarse para definir problemas en cada sector o para toda la ciudad. Por ello se ha podido destacar que ”entre las limitaciones de este estudio, destacan la carencia de un criterio metodológico adecuado para el diseño de la muestra y para el levantamiento y procesamiento de la información, dado que la información fue recogida mediante abordajes comunitarios continuos, sin previa selección de las viviendas o de encuestados, sino con criterios de disponibilidad coyuntural, además de carencias en cuanto al personal encargado de la aplicación del instrumento y del vaciado de la información” (Gabaldón y Antillano, 2007, 315).

A partir de la tercera semana de enero de 2008 se ha implementado un nuevo plan de seguridad coordinado por el Ministerio del Interior y Justicia, mediante saturación de presencia policial en áreas urbanas del Distrito Capital, preseleccionadas conforme a criterios de concentración delictiva con base en estadísticas policiales. Dado lo reciente de la medida, resulta prematura cualquier evaluación sobre sus resultados y su perspectiva de consolidación.

Desempeño policial, violencia y seguridad ciudadana

El 28 de junio de 2005, hacia las 11 de la noche, en la entrada del sector Kennedy, parroquia Macarao del municipio Libertador, en Caracas, tres estudiantes de la Universidad Santa María que llevaban a sus residencias a unas amigas fueron interceptados y baleados a muerte por una comisión integrada por funcionarios de Inteligencia Militar, la policía judicial y la policía municipal, resultando heridas sus tres compañeras (El Nacional, 29-6-2005). Se trató de “una confusión” de identidad, pues al parecer los funcionarios policiales realizaban un operativo para capturar (y, probablemente, ejecutar) a un sospechoso de haber dado muerte a un funcionario de la Inteligencia Militar, lo que generó disparos sobre el automóvil en el cual viajaban los jóvenes y una ejecución posterior de sobrevivientes, incluyendo el intento de retirar a una de las heridas del hospital donde se hallaba (El Nacional, 9-7-2005).

Este episodio, que no es aislado y que ha alcanzado niveles de escándalo debido a la condición de las víctimas, que siendo estudiantes universitarios tienen poder de reclamo social (Gabaldón y Birkbeck, 2003, 122), ilustra la grave situación por la cual atraviesa la seguridad ciudadana en Venezuela. Entre octubre de 2003 y septiembre de 2004, las ejecuciones policiales (acto de disparar intencionalmente contra alguien procurando su muerte) representaron 87% de los casos de muerte en encuentros de ciudadanos con la policía. Aunque las policías de los estados mantienen la mayor cuota de participación en estos encuentros mortales (52%), debido fundamentalmente a su dispersión por todo el territorio nacional y a su perfil de vigilancia ostensiva, la Fuerza Armada representa 9% de las ocurrencias, la policía judicial incrementó en un año su participación de 8% a 14% y las operaciones conjuntas con estos resultados se elevaron de 4% a 12,5% del total, mientras la participación de las policías municipales descendió de 23% a 11,7% (Provea, 2002-2003, 560; Provea, 2003-2004, 594). Para el período 2005-2006, la Fuerza Armada incrementó su participación a 18%, la policía judicial la redujo a 11,8%, mientras las policías estadales representaron 42,3% y las policías municipales 20,7 % de las víctimas mortales de la acción de los cuerpos de seguridad, contribuyendo las operaciones conjuntas con 5,3% de dichas ocurrencias fatales (Provea, 2005-2006, 355). Los datos indican que la expansión de la presencia y las alianzas entre cuerpos policiales no resultan necesariamente provechosas ni efectivas en cuanto al control de la violencia, cuya reducción es un aspecto fundamental a ser considerado dentro de las políticas de seguridad ciudadana.

La categoría de resistencia a la autoridad, que designa ahora, en la estadística oficial, a las muertes ocurridas en enfrentamientos con la policía, pretende disminuir el impacto que genera la creciente tasa de homicidios. Para 2005, las muertes clasificadas bajo este rubro representaron casi 14% de todos los homicidios registrados en el país, y si se suman a dicha categoría, la tasa por cada cien mil habitantes se eleva en cinco puntos porcentuales (Provea, 2005-2006, 337, 340). Esto constituye una forma de ocultar o disimular información que nada contribuye a la planificación y racionalización de la política social.

Dentro de este contexto general, políticas orientadas por una visión fundamentalmente disuasiva, ostensiva y agresiva por parte de la policía, cualquiera sea su adscripción funcional, tenderán a agravar los índices de violencia sin contribuir al incremento de la seguridad de la población.

Perspectivas

Venezuela atraviesa momentos de incertidumbre en su destino político, económico y social. La confrontación política se agudizó con posterioridad a los eventos de abril de 2002, cuando el Presidente fue depuesto y reinstalado en cuarenta y ocho horas. Las manifestaciones de dicha confrontación y sus consecuencias  sobre las políticas de seguridad se mueven entre el centralismo, defendido como una forma de coordinación, y el federalismo y la municipalización, defendidos como vías para proteger reductos de autonomía (Gabaldón, 2004a). Después del referendo revocatorio de 2004, y en particular luego de las elecciones presidenciales de 2006, la confrontación reemergió con la pretensión gubernamental de copar espacios de decisión y control que generaron aprehensión en cuanto al marco organizativo de la policía. El rechazo al proyecto de reforma constitucional, en diciembre de 2007, ha reabierto la posibilidad de  la discusión sobre espacios de decisión entre diversos sectores políticos. Sin embargo, las políticas de control de la criminalidad no han encontrado un  marco para la discusión entre actores de diversos niveles de la administración pública, observándose una tendencia al recelo y al ocultamiento de información y datos que podrían ser utilizados para ataques con fines políticos. El tema de la seguridad atraviesa, pues, por una especie de limbo, sin discusión democrática y sustentada, donde la acción gubernamental se ejerce sin mayor información y sin mecanismos de consulta ni rendición de cuentas, si bien el proceso de reforma policial iniciado en abril de 2006 parece haber abierto un nuevo ámbito de discusión y transparencia para la definición y aplicación de un nuevo modelo policial.

A pesar de este entorno negativo, de alta conflictividad, el binomio policía-ciudadano sigue estando en la agenda de la discusión de las políticas de seguridad ciudadana en cualquier país y sociedad. En los países latinoamericanos vivimos en permanente tensión entre lo que permitimos y prohibimos a la policía, aunque cerramos los ojos a lo que se permite y prohíbe la policía misma. Este no es un tema que tenga que ver sólo, ni incluso preferentemente, con normas jurídicas, sino con pautas culturales y organizacionales, legitimidad acordada al sistema de control formal y mecanismos benignos y malignos de control informal. Necesitamos mucha más investigación sobre estos aspectos, si queremos comprender mejor la construcción de la seguridad, la definición de la ciudadanía y el desempeño de la policía en nuestras sociedades, con el fin de incrementar la corresponsabilidad y apuntar hacia la reducción de la violencia. En este sentido urge convocar a un gran programa de investigación-acción, concentrado fundamentalmente en áreas geográficas reducidas, que permita la recopilación y procesamiento de datos sobre desempeño policial, iniciativas sociales y comunitarias para incrementar la seguridad y efectos apreciables sobre la incidencia delictiva, de modo que la adopción de políticas y planes cuente con la racionalidad, transparencia y participación ciudadana necesarias para generar confianza y sustentabilidad.

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